其中的政权包括警察权、裁判权，担保权主要指设官吏以保护人民之权。

(二)公共服务改革促成价值共识 带着这一追问，当我们重新回顾发生在20世纪90年代中期的那场争鸣时，学说背后的深层次脉络便显现了出来。2004年，国务院意识到行政决策需要奠立在更为坚实的科学、民主根基之上，于《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)第五部分明确提出：建立健全科学民主决策机制，将公众参与、专家论证和政府决定结合在一起作为行政决策机制的必要内涵。

反思代议制民主下的法律实效性，丰富公共行政组织的建构模式，观照行政裁量的二元属性。福利的浪潮同样席卷了大陆法系国家，德国、法国纷纷探讨给付行政给法律优先、法律保留原则带来的行政法学挑战，宽松法律保留、重要事项保留等学说逐一出现。[9]1根据这个定义，行政法的调整对象是以行政机关作为一方主体与其他主体之间发生的行政法律关系。内容提要：四十多年的改革发展史就是一部中国行政法治的变迁史。到1998年，政府职能转变取得重大进展，几乎所有的工业专业经济部门都被裁撤(13)。

但这种行政系统内部的权力再分配未能触及改革之本质，很快就陷入了机构再膨胀、企业权力被截留的境地，甚至出现部分地方立一个法，就增设一个机构、加一道审批手续、多一道收费罚款的情况。关于国家赔偿责任的定性，究竟要选择代替公务员承担责任的代位责任说，还是将国家视为法人的自己责任说，又或者是折中说，学界曾经众说纷纭[22]。需要说明的是，在我国，不宜将公务员界定为行政主体，公务员与行政主体的关系在多元公共组织产生后，其基本关系是，公务员与行政机关基于行政职务委托而存在，公务员作出的职务行为由行政机关承担，而行政主体承担的法律责任却并非都由其公务员所为。

同时，在法定主体资格上，中央组织部对外仍保留国家公务员局牌子，但不再保留政府系统单设的国家公务员局。在行政救济的程序中，传统的责任追究模式是从法律依据、主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法等要件上进行考量，其中的行政主体要件必须是作出行政行为的行政机关或法律法规授权的组织。正是由于这种行政法主体理论的局限性，使得行政机关及其工作人员同其他拥有行政管理职能的社会组织和个人的行政法关系不甚明确，也正由于行政法主体理论的局限性，使得行政法制监督及行政诉讼等保护性行政法关系或救济性行政法关系中的当事人的行政法地位不甚明确，从而导致了行政法学中许多理论及概念范畴陷入了逻辑上的贫困。事实上，在历次的机构改革包括党和国家机构改革中并未将行使行政职能的非行政主体纳入行政救济的制度路径中，从而规避了自身因行政主体不适格可能承担的法律责任。

(31)薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。我国历次机构改革的经验和教训表明，机构改革仅从静态的机构增减、编制调整等方面着手不可能达到改革的根本目的。

参与诉讼的行政主体与承担责任的主体实际上是分离的，即便是行政主体如行政机关或法律授权的组织败诉，自身也不担责，因为行政机关是代表国家履行行政职能。行政主体理论应当围绕这一核心予以理解和构建。在新时代，党和国家机构改革主要从三个方面进行：一是优化机构设置。④笔者曾就行政主体与行政法主体、行政法主体与行政法关系主体进行了较为系统的界定和界分。

在新时代，机构改革的推进和深化将面临诸多问题，只有坚持党的领导，才能明确改革的方向，破除影响改革的权力羁绊。随着社会功能的分化和自治能力的增强，传统行政组织法必须自我增量，行政组织法亦当发挥作为推进纵向分权、横向分工、行政与社会分权的符号与工具的功能。刘琰囡：《英国的行政复议制度》，载《知识经济》2014年第7期。法律责任承担上，规避传统的以形式行政主体作出行政行为为依据，转向以行政职能履行并对行政相对人产生权利义务影响的主体行为为依归，无论是行政机关还是非行政机关。

无论是行政机关的行政行为、党的机构对相对人产生权利义务影响的行政行为甚至其他社会组织行使的公权力行为即社会公共行政行为都应纳入行政法律关系中进行管控，这是国家机构改革的基本精神，也是本文研究行政主体理论的出发点。(35) (四)行政主体是开放性的概念范畴 如果从范围上确认了行政主体的三个维度，即行政机关、法律法规授权组织、既非行政机关又无法律法规授权的其他社会组织，那么如何对以上行政主体进行细分？依据何在？无论从行政行为法还是行政组织法的角度都有必要进行界定。

行政主体内涵的开放性也导致其外延的多元性，如行政机关、行政组织、公法人、行政机构等多元组织形态。坚持以人民为中心的理论既是党的根本宗旨，也是国家机构改革的逻辑指向和价值旨归。

传统的行政法学在行政法主体方面局限于只对拥有行政职权的行政机关及其工作人员的有关行政组织研究和探讨。日本的行政权属于内阁，内阁之下又可以分为若干行政机关，根据不同行政职能的需要执行相应的具体行政事务。行政法主体理论的提出，拓宽了行政法学的研究视野，确立了行政法学的一系列范畴。只有在法治的体系框架下，才能依宪治国、依宪执政、依法治国。因为非政府公共组织既可能成为行政相对方，也可能成为行政主体。(24)沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。

第四，无论是德国、法国还是英国、日本，具有公法人属性的社会组织行使行政权具有相对独立性，国家行政机关主要行使监督权，即对多元的社会公共行政主体行使行政职能不作干预和介入，国家行政权与社会公共行政权在权力结构上有协调但主要呈分离态势，公共行政主体对公共事务的管理具有独立的行政权力，放权于社会公共组织。②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第18页。

在日本传统的行政法学中，所谓行政主体即为法人，因此它仅仅是行政法律关系中的一个法律主体的技术性称谓，而且还具有优越于行政客体的主体意思的含义。从横向上包括行政组织与其他公法主体的关系，横向的行政关系存在国家公权与社会公权交织，也存在二维公权与公民私权的交叉。

因此，应利用现有的行政复议、行政诉讼制度，将行使行政职能的党的工作机关纳入行政复议被申请人以及行政诉讼被告的主体范围，将履行行政职能的党的工作机关的行政职权行为纳入行政及司法救济渠道，以加强对党的工作机关行使行政权的监督。在国家机构改革的层面，党政归口管理与合署办公增加了党务部门行使行政权力的频率，尽管党政机构整体上是分别设立的，但有部分职能要素的融合而形成了新型的党政合署办公或者归口党委工作部门管理的新型党政融合体制。

从而拓宽行政主体理论的研究视野，对机构改革在现实实践中面临的新课题进行理论回应。(16)部长救济是采用较为广泛的救济手段，也是英国行政复议中的重要环节，当公民的权利和利益受到行政机关侵害时可以向部长提出申诉，通过部长的行为纠正行政机关违法或不当的行政行为。本文通过对传统行政主体理论存在的逻辑矛盾分析并指出其存在的理论缺憾，通过对西方行政主体理论的比较以及我国学界的主流观点，进而从行政主体的概念维度、组织形态、逻辑结构等方面丰富了行政主体的研究视角，特别是对基于行使行政职权的主体与行为的行政属性进行的甄别与划分，突破了传统行政主体理论的局限性，拓宽了行政主体理论的研究视野。从结构上，现有行政主体的概念必然要被解构和重释。

而社会能承载多大的权力回归，国家行政权与社会公共行政权如何能实现动态的平衡调整需要多方的制度保障和技术跟进。如党政部门与群团组织之间应厘清各自职责、综合部门与行业部门之间要配合联动、公务协助，进而实现党政、群团、社会组织等多元主体对社会的合力共治。

(17)当事人向行政裁判所申诉。新的行政法学研究视野应更多关注公共行政以及对公民、组织等权利义务产生实际影响的行政行为，将静态的主体属性研究转向与动态职能要素相结合的主体形态研究。

(26)葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期。但在行政法关系中，行政主体参与诉讼与承担责任并不具有法律或哲学意义上的因果关联。

现代行政法对行政法主体理论的抽象概括是当代中国行政法理论的一大突破和重要发展。此外，其他既无行政机关委托也无法律法规授权的社会组织只有通过立法或修法的确认方能保障行政主体在履行公共行政职能时的合法性，但目前的行政法立法回应乏力，跟进疲软，显然不能适应新时代机构改革的要求。在政府转变职能过程中，行政机关和其他社会组织是机构改革方案的推动者和执行者，即行政主体理论贯穿于机构改革的具体社会实践中，对机构改革的推进和深化具有理论指导意义。对于行政法治实践有着重要的指导意义，有助于分析和研究如何健全和完善各项行政法制度，也有助于分析和研究如何正确实施各项行政法制度。

(14)从概念的内涵层面理解，公法人最终通过公务员群体来执行行政职能，由此产生相应的法律赋权及理应承担的法律后果。正由于这种当事人理论的片面性和局限性，使得行政法行为理论也局限于研究行政机关及其工作人员的职权行为(即行政行为)，而忽视了对行政主体的职权行为以外相对当事人非职权的行政法行为的研究和探讨。

中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标，如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。第五，以法国、日本为例的行政诉讼主体与行政诉讼被告的关系、行政主体与行政机关的关系、行政机关的法律人格问题及行政主体的法律责任承担等方面都值得我国行政法学界思考。

(32)熊文钊：《行政法人论》，载《法学》1988年第4期。党领导的国家机构改革，就是要冲破一切有悖于人民利益的羁绊，无论是党的机构还是政府部门都要切实用好人民赋予的权力，用权力保障权利，而不是侵犯权利。